‘De implementatie? Dat is gewoon een kwestie van doen!’ Was het echt zo simpel, dan was dit artikel niet geschreven. Lange tijd is het implementeren van beleid gelijkgesteld aan het één op één uitvoeren van maatregelen waartoe nu eenmaal door de directie op een bepaald moment besloten was. Die definitie van implementatie, ik noem het ‘implementatie oude stijl’ heeft ons echter op het verkeerde been gezet. Implementatie oude stijl gaat bijna altijd mis, vooral als het ingewikkeld wordt.
En er zijn meer fundamentele bezwaren: het is niet risicoloos om gister genomen besluiten uit te voeren zonder te letten op wat er vandaag in de wereld is veranderd. Daarom is er een implementatie ‘nieuwe stijl’ nodig. Een implementatieproces dat de uitvoerders op de werkvloer meer ruimte geeft om de goede dingen te doen, en waarin beleidsmakers meer feeling krijgen met de praktijk. In dit artikel – gebaseerd op mijn proefschrift ‘Balanceren tussen uitvoering en bewuste afwijking van beleid’ – ga ik in op de problemen van implementatie oude stijl, en formuleer ik drie opdrachten om te komen tot een nieuwe stijl van implementeren.
Wat er zoal mis gaat bij implementatie oude stijl
Gewoon een kwestie van doen dus. Maar is het echt zo simpel? Door wetenschappers en journalisten zijn al veel mislukte implementatieprocessen beschreven. Op het gebied van volkshuisvesting is al in de jaren zeventig van de vorige eeuw onderzoek gedaan naar de implementatie van overheidsprogramma’s. Door middel van het programma ‘New Towns In-Town’ wilde de federale Amerikaanse overheid overtollige stukken grond overdragen aan lokale overheden.
Die zouden dan sociale huisvesting op deze gronden moeten realiseren. De voorwaarden waaronder de gronden werden overgedragen waren erg gunstig. Toch werden slechts op twee van de zeven bestudeerde locaties daadwerkelijk woningen gebouwd. De auteur van deze studie concludeert dan ook dat de federale overheid slechts zeer beperkte invloed heeft op de lokale overheden. In de praktijk bleek dat de lokale overheden zich meer gelegen lieten liggen aan lokale actiegroepen en eerdere beleidskeuzes, dan aan de wensen van de federale overheid. Ook waren de ambities met betrekking tot de woningen die gerealiseerd moesten worden onrealistisch hoog gesteld.
In Nederland is door Glasbergen en Simonis onderzoek gedaan naar de uitvoering van het rijksbeleid van gebundelde deconcentratie uit de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening uit 1966. Door middel van gebundelde deconcentratie wilde de rijksoverheid greep houden op het grote aantal stedelingen dat in die tijd naar het platteland verhuisde. Vooral in het westen van Nederland werden vanuit de rijksoverheid plekken aangewezen waar deze verhuizers konden worden gehuisvest. In kleine kernen die buiten de aangewezen gebieden vielen werden vanuit het beleid bijna geen mogelijkheden geboden om te bouwen. Ook hier blijkt weer dat de invloed van de rijksoverheid op lagere overheden klein is. Lokale overheden maken hun plannen voor nieuwe woonwijken op basis van lokale argumenten en laten zich weinig gelegen liggen aan het rijksbeleid.
Pas wanneer de provincies zich strikter gaan opstellen bij het goedkeuren van gemeentelijke plannen verandert dat. Opvallend is dat de rijksoverheid niet altijd gebruik maakt van de beleidsinstrumenten die het formeel wel tot haar beschikking heeft om de implementatie van haar beleid te bewerkstelligen. Dat komt door de visie van de rijksoverheid op de taakverdeling tussen verschillende overheidslagen in het algemeen. In die visie kent de gemeente een grote autonomie omdat deze het dichtst bij de burger staat. Hier komt goed naar voren dat beleidsdoelen van een organisatie of overheid met elkaar strijdig kunnen zijn.
Als we nog verder inzoomen, blijkt dat ook het beleid van woningcorporaties niet altijd zo gemakkelijk uit te voeren is. Bij een van de corporaties in mijn onderzoek had men het voornemen om nieuwbouw te realiseren als seniorenwoningen. De gemeente had echter een heel andere visie en wilde dat er voor gezinnen zou worden gebouwd. De gemeente kon haar wensen min of meer opleggen aan de corporatie doordat men grondeigenaar was en het bestemmingsplan nog moest wijzigen. Uit dit voorbeeld wordt nogmaals duidelijk dat externe invloeden grote consequenties kunnen hebben voor de uitvoerbaarheid van een beleidsplan.
Waarom implementatie oude stijl niet werkt
Het zit dus nogal eens tegen bij de uitvoering van beleid. Ook bij corporaties. Maar hoe zou het dan wel moeten? Om daar achter te komen hebben verschillende wetenschappers zich gewaagd aan een allesomvattende verklaring voor de implementatie van beleid. De onderzoekers Van Meter en Van Horn stelden bijvoorbeeld al in 1975 een model op waarin het implementatieproces is samengevat.
Dit model geeft een aantal variabelen die samen het beleid met de uitvoering verbinden. Als eerste zijn dat standaarden en doelen uit het beleidsplan. Deze vormen de maatlat waarlangs de uitkomsten beoordeeld kunnen worden. Daarnaast zijn de middelen die het beleid voor de uitvoering ter beschikking stelt van belang. Als er onvoldoende middelen zijn zal de implementatie falen. Verder is van belang hoe de communicatie tussen beleidsmakers en uitvoerders van het beleid in en tussen betrokken organisaties verloopt.
Belangrijke variabelen zijn daarnaast de karakteristieken van de organisatie zelf, en de karakteristieken van de economische, sociale en politieke omgeving. Tot slot noemen de auteurs ook de mogelijkheden en welwillendheid van de betrokkenen om het beleid echt uit te voeren als belangrijke variabele.
Een ander model dat het implementatieproces probeert te ontrafelen is opgesteld door Mazmanian en Sabatier. Zij definiëren zes condities waaraan moet worden voldaan om een effectieve implementatie van beleid mogelijk te maken. In de eerste plaats moeten de doelen in het beleid duidelijk en consistent zijn.
Ten tweede is het van belang dat het beleid is gebaseerd op een solide theorievorming. In hedendaags taalgebruik: het beleid moet ‘evidence based’ zijn. Een derde conditie voor effectieve beleidsimplementatie is volgens Mazmanian en Sabatier het beschikken over voldoende bevoegdheden en middelen.
Ten vierde moeten de managers van uitvoerende diensten het beleid ondersteunen en voldoende kwaliteiten op het gebied van management en politiek hebben. De vijfde conditie voor effectieve implementatie is dat ontwerpers van het beleid tijdens de uitvoering een actief ondersteunende rol hebben.
Tot slot is van belang dat het beleid in de loop van de implementatie niet wordt achterhaald door conflicterend beleid of door veranderingen in de sociaaleconomische context en de politieke of bestuurlijke ondersteuning van het beleid. Samen bepalen deze zes condities volgens Mazmanian en Sabatier de uitvoerbaarheid van beleid.
De verklarende modellen over implementatie mogen dan allesomvattend zijn, het is maar de vraag of je er in de praktijk zoveel aan hebt. De modellen zijn vergezichten op een ideaal geachte situatie van beleidsimplementatie. In de praktijk is het echter lastig om te handelen naar een van de vele implementatiemodellen die in de loop der jaren zijn ontwikkeld. De modellen die hierboven zijn geïntroduceerd zijn daarbij representatief voor een groot aantal soortgelijke implementatiemodellen.
Op zichzelf lijken het adequate beschrijvingen, maar voor een vertaling naar de praktijk blijven ze te globaal. De vraag wat je in de praktijk concreet kunt doen om de uitvoering van beleid aan te pakken wordt met deze modellen nog niet beantwoord.
Naar een nieuwe stijl van implementeren
Implementeren oude stijl is veelal eenrichtingsverkeer. Het beleidsplan is heilig, en de uitvoerders worden geacht de gestelde doelen te bereiken. Als er zoveel mis kan gaan bij die manier van implementeren, en als de vergezichten van verschillende auteurs zo onrealistisch lijken, dan dringt zich de vraag op wat er dan nog wel kan. Wat kunnen beleidsmakers en, belangrijker nog, de uitvoerders van beleid in organisaties doen om beleid te implementeren? Het antwoord is te formuleren in de vorm van drie opdrachten:
- Opdracht 1: zorg dat het beleid op het netvlies staat bij de uitvoerders. Op dit onderdeel valt op een relatief gemakkelijke manier nog veel te winnen.
- Opdracht 2: probeer afwijkingen van het beleid niet langer weg te moffelen, maar maak ze zichtbaar. Alleen dan kun je er met nieuw beleid op inspelen.
- Opdracht 3: zorg dat uitvoerders de hobbels die ze dagelijks tegenkomen gemakkelijk naar de beleidsmakers kunnen terugkoppelen. Zo leren beleidsmakers de praktijk beter kennen.
Wie deze opdrachten tot een goed einde brengt implementeert zijn beleid zo goed mogelijk, en kan tegelijkertijd zijn beleid snel aan de veranderende werkelijkheid aanpassen als dat nodig is. Daarmee ontstaat een tweerichtingsverkeer. Dat is implementatie nieuwe stijl.
Beleid op het netvlies van de uitvoerders: een logistiek proces
Voor de uitvoering is het belangrijk om beleid in hapklare brokken aan uitvoerders te presenteren op het moment dat het beleid voor hen relevant is. Elke dag worden er in organisatie talloze beslissingen genomen die de uitvoering van beleid beïnvloeden. Ervoor zorgen dat (onderdelen van) het beleid bij al die beslissingen op het netvlies van de beslisser staat is niets minder dan een logistiek proces. Allereerst is het zaak om in kaart te brengen welke soort beslissingen in de organisatie zoal gemaakt worden, en welke informatie uit het beleid daarbij nodig is. Bij corporaties kan gedacht worden aan investeringsbeslissingen door het managementteam.
Om te weten in welk woningtype te investeren is het handig om te weten wat daarin de koers van het strategisch voorraadbeleid is, en in hoeverre die koers als wordt ingevuld met andere maatregelen in de bestaande voorraad en nieuwe projecten. Maar het gaat ook om beslissingen van technisch opzichters over een reparatieverzoek. Moet dat in een op afzienbare termijn te slopen complex nog worden ingewilligd? Ook dan is het handig om te weten wat er in het strategisch voorraadbeleid over de woningen is opgenomen. Hetzelfde geldt overigens voor beslissingen van woonconsulenten en mutatieopzichters bij het opnieuw verhuren van woningen, en bij beslissingen van het managementteam bij het vrijmaken van middelen in de meerjarenbegroting.
Logistiek wordt wel omschreven als het juiste product op het juiste tijdstip in de juiste vorm op de juiste plaats brengen. Dat principe is ook van toepassing bij de implementatie van beleid. Bij verschillende soorten beslissingen zijn verschillende onderdelen van het strategisch voorraadbeleid belangrijk. Beslissers hoeven niet elke keer het complete beleidsrapport op hun netvlies te hebben. Een alinea, een regel of zelfs een enkel getal aan informatie volstaat vaak al. De mutatieopzichter hoeft bijvoorbeeld alleen te weten welke maatregelen hij in een specifieke woning bij mutatie moet nemen. Voor een investeringsbeslissing van het managementteam is meer informatie nodig.
Ook het tijdstip is van belang. Een woning kan bij mutatie aan de beurt zijn voor een renovatie lang nadat het beleid is geschreven. Ook de pas aangenomen nieuwe medewerker moet dan weten wat er moet gebeuren. Het beleid moet dus bekend zijn op het moment dat de woning vrijkomt. Bij investeringsbeslissingen is het vooral van belang om naast het beleid ook de meest actuele stand van de uitvoering bij de hand te hebben. Tot slot is de plaats waar de beleidsinformatie terechtkomt van belang. Informatie over maatregelen die bij een mutatie worden genomen kunnen het beste bekend worden gemaakt op de plek waar ook de opzegging van de oude bewoner wordt geregistreerd.
Het logistieke proces is een handig hulpmiddel om de verbinding tussen beleid en uitvoering handen en voeten te geven. In de huidige praktijk blijkt dat de verbinding tussen beleid en uitvoering het sterkst is wanneer deze door personen wordt gelegd. Uit mijn onderzoek blijkt dat wanneer de opstellers van het beleid ook de uitvoerders zijn, het beleid vaak leidend is bij de uitvoering. Bij de vernieuwing van een flat in Rotterdam is het bijvoorbeeld de beleidsmedewerker die, tijdens het uitvoeringsproces, de verkoop van woningen tegenhoudt met een verwijzing naar het strategisch voorraadbeleid.
Andere betrokkenen bij het project hadden geen weet van deze uitspraak in het strategisch voorraadbeleid. Hoewel de inzet van de opstellers van beleid in de uitvoering een sterke verbinding van beleid en uitvoering met zich meebrengt, levert het ook problemen op. Beleidsmakers hebben eenvoudigweg te weinig tijd om aanwezig te zijn in alle uitvoeringsprocessen die uit hun beleid voortvloeien. Een beleidsmedewerker kan zich natuurlijk niet met elke huurderswisseling bemoeien. Maar ook bij grotere projecten is de opsteller van het beleid niet altijd aanwezig. Vaak is de beleidsmedewerker alleen in het voortraject of op afstand betrokken.
En ook voor externen is de nadruk op personen niet altijd ideaal. Je moet dan immers maar net de juiste persoon treffen wil je gehoor krijgen voor je vragen en opmerkingen over de uitvoering. Het uitsluitend inzetten op personen om de verbinding tussen beleid en uitvoeringsproces tot stand te brengen is dus vragen om problemen. In plaats daarvan kan vanuit de gedachte van het logistieke proces ook gezocht worden naar de inzet van automatisering, begrotingen, jaarplannen en dergelijke. Zo kan worden zeker gesteld dat beleid op het netvlies van de uitvoerders terechtkomt.
Moffel afwijkingen van beleid niet weg, maar maak ze zichtbaar
Afwijken van eerder vastgesteld beleid is een groot taboe in veel organisaties. Op zichzelf is dat niet zo gek. Afwijken van beleid kan leiden tot vragen van stakeholders. Was het beleid niet goed dan? Maar jullie hadden toch gezegd dat…? Afwijken kan zelfs leiden tot verwijten van onbetrouwbaarheid of het meedoen met de waan van de dag. Afwijken van beleid gebeurt daarom bij voorkeur stiekem. De ene keer is er sprake van ‘nieuw beleid’ en wordt het oude beleid snel in een diepe la weggestopt. Bijvoorbeeld wanneer een complex toch niet gerenoveerd maar gesloopt moet worden. Andere keren wordt de afwijking zelf verdoezeld. Dat renovaties en nieuwbouw gaandeweg het project kostenoverschrijdingen met zich meebrengen wordt pas na afloop in volle omvang duidelijk.
Afwijkingen van beleid wegmoffelen is om twee redenen niet langer een goed idee. In de eerste plaats vertroebelt het het zicht op nieuwe ontwikkelingen waardoor afwijken van beleid juist te verkiezen valt boven de uitvoering ervan. Een voorbeeld is de afwijking van het beleid om een gerenoveerd appartementencomplex uiteindelijk niet voor senioren maar voor jongeren te bestemmen.
Tijdens het opstellen van beleid was er nog een tekort aan seniorenwoningen, terwijl gaandeweg bleek dat steeds meer jongeren in de knel kwamen. Wie niet open staat voor afwijkingen van beleid had deze keuze wellicht niet gemaakt. Ten tweede is het zo dat het beleid alleen kan leren van de afwijkingen van eerder beleid wanneer die afwijkingen bekend zijn. Het zichtbaar maken van afwijkingen stelt de nieuwe ontwikkelingen die na het opstellen van beleid zijn ontstaan in de schijnwerpers en laat zien dat je als corporatie oog hebt voor de veranderingen in de wereld om je heen.
Terugkoppelen van de werkvloer naar de beleidsmakers
Wanneer tijdens het dagelijkse werk binnen een corporatie wordt afgeweken van het eerder opgestelde beleid is het zaak om dat niet alleen zichtbaar te maken, maar ook om het terug te koppelen naar de beleidsmakers. Alleen op die manier kunnen beleidsmakers leren van de weerbarstigheid van de praktijk. Door de afwijkingen terug te koppelen kan het beleid beter op de praktische problemen worden toegesneden. Het beleid op deze manier beter toesnijden op de praktijk kent verschillende vormen. Van een aanvullend beleidsbesluit van het managementteam tot een compleet nieuw beleidsplan. En alles daar tussenin. Dit is vergelijkbaar met de manier waarop software actueel wordt gehouden: hier wordt van klein naar groot gebruik gemaakt van patches, updates, services packs en nieuwe versies.
In de corporatiepraktijk van alledag gebeurt dit ‘softwareachtige’ aanpassen van het beleid al. Strategisch voorraadbeleid is niet alleen in de gelijknamige beleidsrapportage te vinden, maar ook in ondernemingsplannen, prestatieafspraken, notulen van het managementteam en beleidsmemos. In Utrecht worden op deze manier de plattegronden van een groot aantal portiekflats aangepast bij een huurderswisseling. Niet omdat het was opgenomen in het oorspronkelijke strategisch voorraadbeleid, maar omdat de corporatie er tijdens de rit mee begon op basis van vragen van de technische opzichters die tot beleid werden verheven in een beleidsmemo.
Wie implementatie nieuwe stijl wil oppakken, begint aan een avontuur door de eigen organisatie. De hierboven geformuleerde opdrachten helpen daarbij, maar schetsen geen eindplaatje. Dat is ook logisch, want het eindplaatje ziet er in elke organisatie anders uit en wordt gevormd door de mensen die er samenwerken aan het balanceren tussen uitvoering van beleid en de bewuste afwijking daarvan.
Een verkorte versie van dit artikel verscheen in december 2011 in Renda special 2011/2.
