In november 2024 promoveerde Michael de Groot aan de Vrije Universiteit Amsterdam op de juridische aspecten van volkshuisvesting. Hij onderzocht de samenwerking tussen de overheid en woningcorporaties. Michael is advocaat en partner bij Ter Holter Noordam advocaten en Ritske Dankert van De Corporatiestrateeg ging met hem in gesprek.
Tegenstrijdigheden in normstelling
Oorspronkelijk wilde Michael uiteenzetten hoe de Woningwet in elkaar zit voor corporaties, zodat zij wat makkelijker investeringsbesluiten kunnen nemen.
‘Maar toen ik dat onderzocht, kwam ik erachter dat het eigenlijk heel lastig uit te leggen is. De wet bevat namelijk bepaalde tegenstrijdigheden en onduidelijkheden,’ vertelt Michael.
In zijn proefschrift stelt Michael dat er een duidelijker stelsel moet komen voor corporaties en hun samenwerking met de overheid. ‘Ik kwam tot de conclusie dat het stelsel te complex is. Het gaat eigenlijk al mis bij de normstelling en de vertaling daarvan naar beleid.’
Dat leverde meteen de titel van het proefschrift op: wat is de norm voor een corporatie, waar moeten zij nou eigenlijk aan voldoen? Michael: ‘In de Woningwet staat dat ze moeten voldoen aan het belang van de volkshuisvestiging. Dat is feitelijk de normstelling. Om te weten hoe die norm ingevuld moet worden en wat er van jou als corporatie verwacht wordt, moet je kijken naar de wet en de beleidsbeslissingen van de overheid. Maar in die normstelling zitten bepaalde tegenstrijdigheden en onduidelijkheden.’
Wetswijziging van 2015
Voordat de wet in 2015 ingrijpend werd veranderd, was dit eenvoudiger: ruime kaders, die op lokaal niveau kunnen worden ingevuld. Maar naar aanleiding van incidenten vond de wetgever dat de wet veel meer dichtgetimmerd moest worden.
Nu staat er bijvoorbeeld dat je als corporatie bij het inzetten van je middelen voorrang moet geven aan de gemeentelijke beleidsbeslissingen in de woonvisie.
Maar er staat ook dat je voorrang moet geven aan het huisvesten van de doelgroep.
‘Dit kan natuurlijk harstikke mooi samenvallen, maar in de praktijk is dat regelmatig anders,’ zegt Michael. ‘Want stel nou dat de gemeente vindt dat het geld niet voor de kerntaak moet worden ingezet, maar juist voor de problematiek van de middenhuur. Wat doe je dan als corporatie?’ Het zijn twee naast elkaar staande voorrangsregels, waar zowel de gemeente een keus in maakt als de corporatie.
Scheiding DAEB/niet-DAEB
En zo zijn er meer spanningsvelden. Een andere is de discussie over DAEB en niet-DAEB. Dit onderscheid is heel strak gedefinieerd, terwijl je ook wil inspelen op een veranderende woningmarkt. Die is nu anders dan tien jaar geleden, en over tien jaar is die misschien weer heel anders. Een rigide inkomensgrens tussen DAEB en niet-DAEB helpt dan niet.
De wetgever heeft ervoor gekozen om een knip te maken: de liberalisatiegrens bepaalt in beginsel de primaire doelgroep. ‘Dit komt omdat de overheid in 2005 op de vingers werd getikt: het beleid voldeed niet aan het Europees recht,’ legt Michael uit. In het daaropvolgende onderhandelingstraject heeft de Nederlandse overheid voor een inkomensgrens gekozen. Daar stemde de Europese Commissie mee in.
Later is daarover geprocedeerd. ‘Het interessante is dat de Europese rechter toen aangaf dat het ook anders had gekund,’ gaat Michael verder. ‘Je had ook voor een wat flexibeler stelsel kunnen kiezen, namelijk een doelgroepstelsel.’
De keuze voor een DAEB als uitzondering op het verbod om bedrijven – waaronder corporaties – staatssteun te verlenen, is mogelijk, omdat de markt bepaalde zaken niet oppakt die de overheid wel belangrijk vindt. ‘Maar wettelijk gezien had het dus anders gekund. En je kunt ook op gemeentelijk niveau kiezen voor aanvullend beleid om een aanvullende dienst van algemeen economisch belang vast te stellen. Hier zijn nog best mogelijkheden.’
We kunnen hierbij bovendien leren van oplossingen die in andere landen zijn gekozen. Het ministerie van BZK heeft dit deels in kaart gebracht, dus de Nederlandse overheid is hier wel mee bezig.
Uitgaan van de kerntaak
In 2015 heeft de wetgever er dus voor gekozen om de brede taakopvatting van de corporaties in te perken. De wet schetst een brede opgave en perkt vervolgens allerlei dingen in. Michael stelt voor om dat om te draaien: dit is de kerntaak en die kan worden uitgebreid als dat nodig is.
De Woningwet uit 1901 is eigenlijk steeds opnieuw aangepast. ‘Dat kan natuurlijk, maar die wet gebruikt allerlei termen die we inmiddels in een heel andere context zien,’ legt Michael uit.
‘Bijvoorbeeld het begrip ‘het gebied van de volkshuisvesting’. Voor 2015 was dat vrij ruim geformuleerd in de wet. Daarna is het aardig dichtgetimmerd. Maar het is eigenlijk een heel ander begrip geworden. Een corporatie is allang niet meer alleen een sociale huisvester, maar doet nu veel meer: leefbaarheid, het bevorderen van energetische prestaties, zorgvastgoed, maatschappelijk onroerend goed...’
Michael geeft aan dat daardoor de kerntaak gemakkelijk een beetje ondergesneeuwd raakt bij gemeenten en corporaties. Primair zijn corporaties er immers om voor passende woonruimte te zorgen voor mensen die dat zelf niet voor elkaar krijgen, door financiële of andere omstandigheden.
‘Die andere invullingen aan de volkshuisvesting zijn natuurlijk ook heel belangrijk, maar dat zijn zaken die meebewegen met de maatschappelijke ontwikkeling. Zo hebben we nu bijvoorbeeld veel middenhuur nodig, terwijl dit later misschien weer opgepakt wordt door de markt. Maar die primaire doelgroep blijft. Zet die dan ook voorop, dan creëer je duidelijkheid bij corporaties en gemeenten.’
Door uit te gaan van de kerntaak, hoef je niet alles wat mogelijk onder het veranderende begrip ‘het gebied van de volkshuisvesting’ zou kunnen vallen exact in de Woningwet te definiëren en begrenzen. ‘Hoe breder je dat maakt, hoe meer voorwaarden je aan al die elementen gaat stellen en hoe groter de zoektocht voor corporaties wordt.’
Weinig jurisprudentie
Michael geeft een voorbeeld. Stel, een corporatie doet een aanbesteding en selecteert een aannemer, dan is de huidige wet niet duidelijk of je diezelfde aannemer ook mag vragen om het omringende openbare gebied woonrijp te maken. ‘Daar zijn verschillende meningen over onder juristen. En zo zijn er meer voorbeelden te noemen.’
Corporaties zullen niet zo snel procederen. Enerzijds omdat de verhoudingen over het algemeen goed zijn en anderzijds misschien ook juist wel om die verhoudingen goed te houden. ‘Je gaat misschien niet zo gauw procederen tegen een autoriteit die ook je jaarcijfers beoordeelt, of tegen een gemeente waarmee je nog prestatieafspraken moet maken.’
Michael wil hiermee absoluut niet zeggen dat je als corporatie vaker het conflict zou moeten opzoeken. Maar doordat er weinig wordt geprocedeerd, is er dus ook weinig jurisprudentie om de uitleg van de wet gemakkelijker te maken. ‘Maar daar zijn wel andere oplossingen voor,’ legt Michael uit. ‘Als je op enig moment constateert dat je er echt niet uitkomt, is het helemaal niet gek om zo’n geval voor te leggen aan de minister of het gesprek met de autoriteit aan te gaan, om daar te toetsen wat de richting zou moeten zijn.’
De rechter kan het laatste redmiddel zijn en zelfs dan hoeft dat geen conflictsituatie op te leveren. ‘Het kan ook zijn vanuit de behoefte om duidelijkheid te krijgen. Zo van: wij komen er niet uit, het is in ons beider belang om er wel uit te komen, dus we vragen de rechter om ons uitsluitsel te geven.’
Sleutelen aan een wet uit 1901
In zijn proefschrift komt Michael tot de conclusie dat je in plaats van te blijven sleutelen aan een Woningwet uit 1901, idealiter weer eens met een leeg vel papier zou moeten beginnen. ‘Een nieuwe wet zou ook best overzichtelijk te schetsen zijn,’ stelt Michael.
‘Een woningcorporatie die voor de doelgroep opkomt en een gemeente die lokale beslissingen neemt. Die beslissingen zijn dan gebaseerd op wat op regionaal, provinciaal en landelijk niveau de beleidskeuzes zijn. En kijk dan ook naar die DAEB/niet-DAEB scheiding. Ik denk dat je met een sterk versimpelde wet uit de voeten zou kunnen.’
Michael maakt in zijn proefschrift ook een vergelijking met de Omgevingswet. Daarin zit een opbouw. De gemeente maakt het beleid dat aan het bouwen en gebruiken van de fysieke leefruimte ten grondslag ligt, en stemt dit af met provinciale en landelijke belangen.
Wie heeft de regie?
De overheid erkent dat de primaire plicht voor een goede volkshuisvesting bij de overheid zelf ligt. Zo staat het ook in de grondwet. ‘Maar wij hebben er in ons stelsel voor gekozen om dat voor een heel groot deel te laten landen bij woningcorporaties’ geeft Michael aan. ‘En dan krijg je natuurlijk de vraag wie bepaalt. Is dat die private partij of toch de overheid?’
Michael: ‘Vanwege de zorgplicht zal de overheid altijd alert moeten zijn op wie er nou eigenlijk de regie heeft en dat de verantwoordelijkheid primair bij de overheid ligt. Dat vinden we dan ook terug in het laatste wetsvoorstel: de Wet versterking regie volkshuisvesting. De overheid wil meer aan de touwtjes trekken, want in de praktijk lukt dat niet altijd voldoende.’
In zijn proefschrift benoemt Michael een aantal knelpunten die zouden moeten worden opgelost. Een van die knelpunten is dat de verschillende beleidskaders die er bestaan onvoldoende met elkaar communiceren. Het gaat dan om verschillende niveaus, van het ministerie aan het begin van de beleidsketen, via de regio en de gemeente naar de Autoriteit Woningcorporaties die dan aan het eind weer probeert bij te sturen.
Aandachtspunten nieuwe regiewet
Je hebt als woningcorporatie met al die niveaus te maken, maar als het beleid niet goed op elkaar is afgestemd, kan dat voor veel verwarring zorgen. ‘Het goede aan de Wet versterking regie volkshuisvesting is dat er in ieder geval meer harmonie wordt nagestreefd tussen de verschillende beleidsvelden,’ merkt Michael op.
Van de andere kant wordt het met het volkhuisvestingsprogramma dat het wetsvoorstel voorschrijft, ook ingewikkelder. ‘Zo creëer je weer een nieuwe figuur. En er is geen wettelijke plicht voor de verschillende overheden om binnen een bepaald kader te blijven. Het is op afstemming gebaseerd, niet op wettelijke harmonisatie. Dan is er wel een aandachtspunt voor corporaties: waar richt je je op? Welk niveau is bepalend?’
Michael pikt nog een ander aandachtspunt uit de nieuwe wet. Corporaties en gemeenten moeten met elkaar prestatieafspraken maken. ‘De wetgever zegt daarmee in feite dat gemeenten en corporaties op gelijkwaardig niveau staan. Dat is wat lastig als de overheid tegelijkertijd de eindverantwoordelijkheid heeft wat betreft de volkshuisvesting. Maar goed, dat is een keuze die gemaakt is, waar de wetgever met dat wetsvoorstel een antwoord op probeert te geven. Overigens is tegelijkertijd wederkerigheid wel het streven.’
Ga vroeg met de gemeente om tafel
Die keuze van de overheid brengt volgens Michael dan wel met zich mee dat je in een heel vroeg stadium al moet nadenken of de beleidskeuzes die de gemeente maakt passen in de mogelijkheden die je als corporatie hebt, ook financieel gezien. ‘Dus dat betekent in mijn visie dat je al heel vroeg met elkaar aan tafel moet gaan zitten. In ieder geval voordat die beleidskeuzes worden gemaakt. En in de praktijk zie ik dat dat te weinig gebeurt.’
Michael raadt corporaties aan om hierover aan de bel trekken, eventueel op bestuurlijk niveau. ‘Zodat dit proces op een goede manier in gang wordt gezet en er een meer vloeiende overgang is naar je concrete investeringen.’ Het verkleint de kans ook dat je later nog verschillen van inzicht moet oplossen.
Idealiter zou dit volgens Michael in de regiewet moeten staan: dat woningcorporaties betrokken zouden moeten worden bij het opstellen van de woonvisie. ‘Dit is ook wel even een discussie geweest, maar de wetgever heeft hier uiteindelijk niet voor gekozen.’
Maar dit kun je natuurlijk ook zonder die wet zelf vormgeven. Hetzelfde zou je als corporaties gezamenlijk op regionaal gebied kunnen doen, adviseert Michael. ‘Er zitten nou eenmaal hiaten in die nieuwe regiewet, dus daar moet je op anticiperen.’
Ken de mogelijkheden die de wet biedt
Verder raadt Michael aan om te zorgen dat je goede kennis hebt van de Woningwet en de mogelijkheden die er zijn. Michael geef hier zelf cursus over. ‘Van de cursisten en ook uit de praktijk hoor ik dat de wet zo ingewikkeld is, dat mensen er zich vaak niet eens meer in verdiepen en zich baseren op wat anderen zeggen. Terwijl er best manieren zijn om de mogelijkheden met de wet helder te krijgen.’
Bedenk tot slot dat er mensen beschikbaar zijn die verstand hebben van deze problematiek. ‘Een goede oplossing is zorgen dat je een hotline hebt met een jurist of met je brancheorganisatie,’ tipt Michael. ‘Dat je, als je een hindernis tegenkomt, even kunt sparren met iemand. Want het is natuurlijk zonde als corporaties afzien van bepaalde investeringen vanwege onzekerheden over wat mag en wat niet, door onduidelijkheden in de wet.’
